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北京市凯诺律师事务所:房屋征收与补偿行政

  秒速赛车平台2011年颁布施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征收与补偿条例》),在对公共利益的界定、设置前置性控权机制、将强拆决定审查权限定于司法机关等诸多方面作出了创新性规定,以更好地保障被征收人的合法权益。但根据《征收与补偿条例》第二条关于“为了公共利益的需要,征收国有土地上单位、个人的房屋 ...

  2011年颁布施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征收与补偿条例》),在对公共利益的界定、设置前置性控权机制、将强拆决定审查权限定于司法机关等诸多方面作出了创新性规定,以更好地保障被征收人的合法权益。

  但根据《征收与补偿条例》第二条关于“为了公共利益的需要,征收国有土地上单位、个人的房屋,应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿”的规定、第十四条关于“被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的,可以依法申请行政复议,也可以依法提起行政诉讼”的规定和第二十六条第三款关于“被征收人对补偿决定不服的,可以依法申请行政复议,也可以依法提起行政诉讼”的规定,在房屋征收与补偿行政争议中似乎只有房屋所有权人才具有原告资格。

  而《征收与补偿条例》对《城市房屋拆迁管理条例》所给予特别保护的房屋承租人、房屋抵押权人却只字未提,这是否意味着房屋承租人、房屋其他合法使用人、房屋担保物权人等其他利害关系人在房屋征收与补偿行政争议中不具有原告主体资格,其在征收与补偿过程中的合法权益也不受保护?

  对此问题的不同理解和把握,“这将会是今后司法过程中的一个争议焦点,而这也将会使《征收与补偿条例》第十四条的制度效果受到质疑。”[1]本文试图以行政诉讼原告资格基础理论和现行法律规定及司法精神为切入点,对《征收与补偿条例》有关原告资格的规定进行剖析,进而提出司法实践中如何把握该问题的具体思路,希望能为解决房屋征收与补偿行政争议原告资格问题起一个抛砖引玉的作用,以更好地发挥《征收与补偿条例》的制度功效。

  根据《布莱克法律大辞典》的解释,所谓原告资格,是指某人在司法性争端中所享有的将该争端诉诸司法程序的足够的利益,其中心课题是确定司法争端对起诉人的影响是否充分,从而使起诉人成为本案诉讼的正当原告。根据这一经典解释,行政诉讼原告资格就是某人就某事而具有的向法院提起行政诉讼从而成为原告的法律能力。[2]实践中,对行政诉讼原告资格的把握通常存在两种错误理解,一是将原告资格等同于起诉条件,而根据行政诉讼法第四十一条有关提起行政诉讼条件的规定,原告资格只是提起行政诉讼的条件之一;二是将原告资格等同于原告地位,事实上原告资格在行政相对人的合法权益受到具体行政行为侵害时就已经取得,而原告地位则是行政相对人提起诉讼并为法院受理后才能具有的,二者是应然与实然的关系。从行政诉讼法第二条和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《若干问题的解释》)第12条有关行政诉讼原告资格的规定看,行政诉讼原告资格的本质是起诉人与被诉具体行政行为存在的法律上的利害关系。

  如何把握行政诉讼原告资格的构成要件,存在不同的认识。笔者认为,确定行政诉讼原告资格的构成要件,需要考虑以下几点:一是创设行政诉讼制度的宗旨;二是设定原告资格制度的目的;三是现行行政诉讼法及相关司法解释的规定和精神;四是为行政诉讼留下进一步发展的空间。据此,行政诉讼原告资格的构成要件应该包括以下四方面:第一,起诉人应有自己的诉讼主张,即主张自己与被诉具体行政行为存在法律上的利害关系,或者说被诉具体行政行为对其权利义务产生了影响。实践中存在以下情形,一是作为被诉具体行政行为的直接相对人而产生的直接利害关系,这是最常见的情形;二是作为被诉具体行政行为的相关人而产生的直接利害关系,《若干问题的解释》第13条规定的四种情形即属于此类型;三是与被诉具体行政行为存在某种牵连关系时产生的利害关系,此类型主要表现在私益诉讼与公益诉讼相交织的情形。第二,起诉人具有法律应保护的权益。权益包括权利和利益,“权利是由法律规范明确规定的,北京市凯诺律师事务所:房屋征收与补偿行政争议中原告资格是怎样规定的?具有主观性;利益则是现时的法律规范尚未加以规定的,具有客观性。”[3]利害关系的实质是利益关系,而“法律上的利害关系实质是指将本来属于客观范畴的行政相对人的利益通过法律规范加以确认,从而形成属于主观范畴的权利,如果这一利益在实证法上的规定是模糊甚至缺省的,那么起诉人就不具备原告资格。”[4]也就是说,起诉人所主张的权益必须是法律、法规明确规定的,受行政诉讼所保护的权利和利益。第三,起诉人的合法权益受到影响与被诉具体行政行为存在因果关系。因果关系是侵权认定的必备要件之一,也是行政诉讼原告资格的构成要件之一。行政法上的因果关系包含现实的因果关。