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十二届全国人大常委会第十五次会议通过决定

  2015年7月1日,十二届全国人大常委会第十五次会议通过决定,授权最高检在北京等13个省、自治区、直辖市开展为期二年的提起公益诉讼试点。试点以来,最高检带领各试点地区检察机关认真贯彻落实授权决定要求,牢牢抓住公益这个核心,严格把握试点案件范围,办理了一批公益诉讼案件,为探索建立具有中国特色、符合检察职能特点的公益诉讼制度提供了实践“样本”。试点工作也引发专家学者和法律实务工作者从检察机关提起公益诉讼的理论基础、制度构建和立法完善等方面进行深入研究,形成不少高质量的理论成果,本报特开辟“检察机关提起公益诉讼试点工作研究”专栏,择优刊发,敬请关注。

  最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(下称《实施办法》)规定了检察机关提起公益诉讼的两种类型:民事公益诉讼和行政公益诉讼。司法实践中,检察机关提起公益诉讼除采用已经规定的前述两种类型外,还采用了结合此两种类型的第三种类型:行政附带民事公益诉讼。那么,当遇到一个具体的公益诉讼案件时,检察机关该如何选择诉讼类型呢?

  《实施办法》虽然分别规定了检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的条件,但并没有规定一个具体案件同时具备提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的条件时,如何选择诉讼类型,是任意选择提起民事公益诉讼或行政公益诉讼,或者将两种诉讼合并,提起行政附带民事公益诉讼,还是选择某种公益诉讼类型必须遵循某种原则或规则。

  《实施办法》第1条规定,检察院履行职责中发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下,可以向法院提起民事公益诉讼。但是,在这种情况下,检察院也完全可以提起行政公益诉讼或行政附带民事公益诉讼。因为,企业污染环境、食品药品不安全,完全可能存在环境行政主管部门、食品药品监管部门不作为的情形,从而可能具备提起行政公益诉讼的条件。《实施办法》第28条规定,检察院履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,造成国家和社会公共利益受到侵害,公民法人和其他社会组织由于没有直接利害关系,没有也无法提起诉讼的,可以向法院提起行政公益诉讼。然而,在这种情况下,检察院也完全有可能提起民事公益诉讼或行政附带民事公益诉讼。因为,负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,必然包括其对行政相对人破坏生态环境和资源行为的不作为,对行政相对人违法获取国有土地使用权、取得国有土地使用权而拖欠国有土地出让费,或者违法使用国有土地行为的不作为。既然国家和社会公共利益在这种情况下受到侵害既源于行政机关的不作为,又源于行政相对人的违法行为,那么,检察院提起公益诉讼,也就既可以选择对不作为的行政机关提起行政公益诉讼,也可以选择对实施违法损害国家、社会公共利益行为的行政相对人提起民事公益诉讼,还可以选择对二者提起行政附带民事公益诉讼。

  实践中,对于同时存在行政相对人实施违法损害国家、社会公共利益行为和行政机关违法行使职权或者不作为的案件,检察院往往仅择一诉讼类型提起行政公益诉讼,而不是同时提起两种或三种诉讼类型的公益诉讼。那么,检察机关是如何选择确定诉讼类型的呢?其选择确定是否存在某种原则或规则?在此,就检察机关提起的这三种诉讼类型的案件分别各举一例,分析其中是否存在某种规律:

  案例一(民事公益诉讼案):2016年,某检察院在履职过程中发现,某铝业公司和凌某经营的铝制品厂在从事铝型材加工生产中,均未按要求建设环保设施,对生产过程中产生的废水没有进行合理处置,违法排放重金属超标废水,存在损害社会公共利益的风险。经过调查发现:铝制品厂长期将未经处理的废水直接排放至未作任何防渗漏处理的渗坑中,废水中的六价铬、总锌、pH值等严重超过国家标准,对周边土壤和水体造成污染,给周边居民的健康安全造成威胁。2016年11月26日,鉴于没有适格主体提起民事公益诉讼,社会公共利益仍处于受侵害状态。为保护环境,维护社会公共利益,检察院向法院提起民事公益诉讼。

  案例二(行政公益诉讼案):2016年,某检察院在履职过程中发现,杨某以某砂轮厂的名义承租某村石场的206亩林业用地,在未获得相关部门审批的情况下,从2003年5月至2015年12月,违规在该地块上受纳、堆填余泥和建筑废弃物,涉案林地的原有植被、土壤及林业种植条件被严重毁坏。经危险性评估报告显示:该堆填土方总量约650万立方米,处于不稳定状态,失稳的可能性大,危险性大,失稳后可能危害堆土场前缘坡脚及近外围100米至150米内的工厂、居民区、学校等,延伸长度超过750米,直接受威胁的房屋超过30。